當(dāng)今社會(huì)，社會(huì)矛盾的解決以及社會(huì)服務(wù)的提供不斷向基層社區(qū)下移。黨的十九大報(bào)告明確提出，要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。這一論述為增強(qiáng)公共服務(wù)的可及性，將矛盾化解在基層，提高社會(huì)活力，創(chuàng)新社會(huì)治理提供了基本遵循。

社區(qū)是國(guó)家治理的基本單元

20世紀(jì)50年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始推行社會(huì)主義革命和建設(shè)，通過(guò)政府的行政計(jì)劃手段對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行了一次全方位的空間重組，正是在這一社會(huì)革命的過(guò)程中形成了單位制管理制度。單位制是以政府計(jì)劃為主導(dǎo)，將國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活等方方面面納入一體化的組織形式和管理制度，成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府構(gòu)建“總體性”社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)有效控制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要制度基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，單位制逐漸解體，原本由單位承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)福利逐漸從單位剝離出來(lái)，并不斷向基層社會(huì)下沉。

與此同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開(kāi)始逐漸向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，多種所有制經(jīng)濟(jì)形式孕育了個(gè)體分化的社會(huì)力量，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化蓬勃發(fā)展，社會(huì)的開(kāi)放性和流動(dòng)性空前增強(qiáng)，傳統(tǒng)封閉化的管理體制已經(jīng)難以滿足社會(huì)發(fā)展需要。一方面，經(jīng)濟(jì)體制的改革催生了大量游離于“單位”之外的“社會(huì)人”，這部分人主要由民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)從業(yè)者所組成，對(duì)單位制管理造成了一定的沖擊，使其失去了賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另一方面，住房制度、戶籍制度以及對(duì)流動(dòng)人口的政策開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變，這些制度的變化促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間、不同所有制經(jīng)濟(jì)之間、國(guó)家企事業(yè)單位與社會(huì)之間的人身流動(dòng)和職業(yè)轉(zhuǎn)換，單位制已經(jīng)難以適應(yīng)分化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，社區(qū)制應(yīng)運(yùn)而生。此后，民政部在城市基層廣泛開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，并提出社區(qū)建設(shè)這一概念，大力推行社區(qū)制建設(shè)，力圖在社區(qū)層面開(kāi)拓民政工作，推進(jìn)社會(huì)治理社區(qū)化。需要強(qiáng)調(diào)的是，社區(qū)建設(shè)的一個(gè)重要方向是促進(jìn)社會(huì)治理的重心向基層社區(qū)下移，使社區(qū)逐漸成為國(guó)家治理的基本單元，以社區(qū)治理現(xiàn)代化推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

社區(qū)治理存在行政化弊端

盡管社區(qū)制適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下分化的社會(huì)，在化解社會(huì)矛盾、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了其制度優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐中也不免存在一些問(wèn)題?？陀^地說(shuō)，社區(qū)治理的發(fā)展離不開(kāi)單位制和街居制，因此也延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政化慣習(xí)。為了彌補(bǔ)單位制管理之外的社會(huì)管理真空，政府開(kāi)始對(duì)街居制加以改造，以加強(qiáng)對(duì)“社會(huì)人”的管理和服務(wù)。一方面，積極推進(jìn)第一輪基層行政工作體系改革，將政府部門的“條線”延伸至社區(qū)，逐漸在社區(qū)、街道和區(qū)政府之間形成一種分層支配模式，以提高政府在社區(qū)的履職能力，加強(qiáng)對(duì)基層社會(huì)的控制。另一方面，通過(guò)第二輪行政工作體系改革對(duì)基層行政層級(jí)進(jìn)行縮減，對(duì)街道和社區(qū)局部職能進(jìn)行調(diào)整和整合，以提高社區(qū)治理的效能。盡管兩輪行政體系改革的初衷在于優(yōu)化社區(qū)治理，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)，但在實(shí)踐中也加劇了社區(qū)的行政化。不難看出，社區(qū)制的產(chǎn)生和演變帶有濃厚的行政色彩，并且在社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府行政體系改革進(jìn)程中不斷加深。

一般而言，社區(qū)治理行政化主要體現(xiàn)在治理主體、治理機(jī)制、治理內(nèi)容、治理資源等方面，其本質(zhì)即政府主導(dǎo)一切。社區(qū)行政化的形成，既有體制機(jī)制因素也有歷史因素，其根源在于我國(guó)社區(qū)建設(shè)由政府主導(dǎo)，社會(huì)力量發(fā)育不足，社會(huì)和居民參與率較低，社區(qū)自治組織在人員、資源等方面對(duì)政府具有很強(qiáng)的依賴性。必須指出的是，社區(qū)治理行政化加重了政府負(fù)擔(dān)，擠壓了社區(qū)自治發(fā)展空間，不利于社會(huì)要素的發(fā)展，抑制了社區(qū)活力和社會(huì)自主性，造成了社區(qū)服務(wù)的低效和低質(zhì)。因此，自社區(qū)制產(chǎn)生以來(lái)，破除行政化治理的弊端，激發(fā)社區(qū)自治活力的呼聲日盛。從當(dāng)前社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)以及發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，社會(huì)化的治理模式為革除行政化弊端提供了可鑒之路。

以購(gòu)買服務(wù)為機(jī)制推動(dòng)社區(qū)治理社會(huì)化

利用社會(huì)化進(jìn)行政府行政體制改革，創(chuàng)新社會(huì)治理一直是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的重要議題。然而，由于我國(guó)市場(chǎng)體制不完善，非營(yíng)利組織發(fā)展起步較晚，社會(huì)組織化發(fā)育程度不高，治理社會(huì)化改革較為緩慢。近年來(lái)，社區(qū)建設(shè)快速推進(jìn)，社會(huì)組織、社工等社會(huì)力量蓬勃發(fā)展，政社關(guān)系逐步理順，居民主體性意識(shí)不斷增強(qiáng)，治理社會(huì)化具備了一定的社會(huì)基礎(chǔ)。社區(qū)治理社會(huì)化是社區(qū)各類主體在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，多元要素協(xié)同、共生，共同參與社區(qū)公共事務(wù)的治理，共享發(fā)展成果的過(guò)程，需從三個(gè)維度加以推進(jìn)。

首先，以居民需求為導(dǎo)向，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)的可及性與精細(xì)化。社區(qū)治理的核心目標(biāo)在于滿足居民多樣化和個(gè)性化服務(wù)需求，而傳統(tǒng)的行政化治理模式投入大量時(shí)間和精力協(xié)助街道的行政性事務(wù)，一定程度上忽視了居民的主體性以及多樣化的需求。為此，要減少社區(qū)行政性事務(wù)，改變以往自上而下的服務(wù)方式，積極將社區(qū)服務(wù)的需求點(diǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)、瞄準(zhǔn)居民；充分挖掘社區(qū)現(xiàn)有資源，利用社區(qū)社會(huì)組織、居民代表、樓棟長(zhǎng)、專業(yè)社工、社團(tuán)領(lǐng)袖搜集相關(guān)居民需求信息，利用互聯(lián)網(wǎng)搭建居民交流平臺(tái)，拓展居委會(huì)的信息來(lái)源渠道，以準(zhǔn)確把握居民需求，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的精細(xì)化。

其次，以購(gòu)買服務(wù)為機(jī)制，推動(dòng)政府與社會(huì)的跨界與協(xié)同。在行政化機(jī)制之下，社區(qū)居委會(huì)主要依靠政府和社區(qū)的人、財(cái)、物等資源直接為分散的居民提供服務(wù)，居民的組織化較低，并且加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于社區(qū)服務(wù)的提質(zhì)增效。為此，要提高社區(qū)服務(wù)的組織化與專業(yè)化，吸納社會(huì)資源參與社區(qū)治理。政府購(gòu)買服務(wù)是一種政府付費(fèi)，社會(huì)組織運(yùn)作，組織成員或?qū)I(yè)社工提供服務(wù)的政社合作機(jī)制，其購(gòu)買對(duì)象主要有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與社區(qū)社會(huì)組織。這一機(jī)制能促進(jìn)政府與社會(huì)資源的跨界整合，提高社區(qū)服務(wù)的組織化和專業(yè)化，以滿足居民個(gè)性化和專業(yè)化的需求，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

最后，以協(xié)商技術(shù)為支撐，拓展民主參與的廣度和深度。協(xié)商民主是居民參與的重要方式，也是社區(qū)治理社會(huì)化的重要維度。在行政化的影響下，社區(qū)協(xié)商民主陷入了思路不清、路徑不明、辦法不多的困境。為此，要積極開(kāi)發(fā)和運(yùn)用有效的協(xié)商民主技術(shù)，為居民參與提供科學(xué)的技術(shù)支撐。具體而言，一是創(chuàng)新議事協(xié)商、個(gè)案工作、對(duì)話協(xié)商、民意調(diào)查、小組工作、開(kāi)放空間會(huì)議技術(shù)等協(xié)商形式，不斷開(kāi)發(fā)新的社會(huì)技術(shù)，滿足居民協(xié)商參與的需求。二是充分利用現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)、APP等網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)，搭建居民網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺(tái)，突破協(xié)商民主的時(shí)間和空間限制，最大限度地增強(qiáng)協(xié)商的時(shí)效性，以推動(dòng)社區(qū)治理社會(huì)化，助力社會(huì)治理創(chuàng)新。